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Nel 1996 il comune del capoluogo emiliano è stato tra i primi in Italia a esternalizzare i servizi. A tredici anni di distanza il dirigente Settore Lavori Pubblici fa un bilancio del progetto e dell’evoluzione nella gestione della pubblica amministrazione
Nel panorama composito offerto dal Facility Management all’interno delle Pubbliche Amministrazioni italiane, il Comune di Bologna ha da sempre rappresentato una realtà estremamente dinamica, nonché una tra le prime in assoluto ad affrontare i temi legati all’outsourcing. La sua, infatti, è un’esperienza nata nel periodo immediatamente successivo all’introduzione della disciplina in Italia ed evolutasi costantemente nel corso degli anni. Per constatare quale sia il suo stato attuale abbiamo interpellato Enzo Scudellari, Dirigente dell'Unità Intermedia Comunicazione e Informatizzazione Settore Lavori Pubblici, Comune di Bologna.
Ci parli del vostro progetto di esternalizzazione dei servizi.
Il progetto si è avviato nei primi anni '90 e ha portato all'individuazione dei contratti di Global Service come scelta primaria di attuazione di processi di esternalizzazione: i primi contratti sono stati stipulati nel 1996. Si trattò per molti versi di un’esperienza pionieristica, dato che fu uno dei primi esempi di Global Service per una Pubblica Amministrazione in Italia. Le esigenze che portarono al varo di questo progetto erano molteplici, fatto salvo l’obiettivo principale di garantire un livello qualitativo elevato delle attività di manutenzione. Ci si accorse presto che l’esternalizzazione con queste forme di contratto era la via maestra da percorrere per raggiungere questo risultato in quanto compatibile con la volontà di recupero di efficienza della struttura dell’Amministrazione, vista l'esigenza di contenere o ridurre i costi dell'organico del settore tecnico. La ricerca del tipo di accordo più adatto a fornirci una migliore qualità dei servizi e al contempo una riduzione del loro costo ci portò a scegliere l’outsourcing attraverso appalti basati sui risultati. In prima istanza si optò per una soluzione che vedeva diversi contratti per le diverse tipologie di beni in cui si articola il patrimonio su cui operare: verde, strade, segnaletica stradale, edifici, pubblica illuminazione. Nel 2003, confermando la scelta del Global Service come strumento principale di gestione dei servizi manutentivi, provammo invece un approccio diverso: individuare un unico soggetto in grado di gestire i principali servizi di manutenzione per il Comune di Bologna (compresi il contratto calore e le pulizie degli immobili). L’esperienza però ha mostrato diverse ombre, per cui l’anno scorso siamo tornati all’impostazione originaria, con il frazionamento del servizio per le diverse aree tematiche.
Che cosa non ha funzionato nel caso del fornitore unico?
Sul mercato non esisteva un unico soggetto imprenditoriale in grado di poter affrontare con le sue sole forze appalti di questa portata e che richiedono servizi troppo eterogenei; ne deriva che queste gare vengono spesso vinte da imprese che per l’occasione si raggruppano o in forma di ATI o di consorzi temporanei, come nel nostro caso. Purtroppo il consorzio che si è costituito si è configurato più come un soggetto con natura amministrativa che tecnica. E' mancato quel necessario punto di riferimento che svolgesse le funzioni di capofila che assicurasse un adeguato compito di coordinamento operativo in grado di apportare un reale valore aggiunto. Ognuna delle singole aziende coinvolte nel consorzio si è occupata, pur correttamente, della sua parte, ma non ha sentito il bisogno di dialogare, scambiare informazioni o creare qualche forma di sinergia con le altre. Tanto più che queste, alla fine del contratto consortile, sono tornate ad essere concorrenti sul mercato. E anche se le singole imprese avessero voluto collaborare al 100%, l’eterogeneità dei servizi avrebbe rappresentato un ostacolo davvero troppo alto da superare. Ognuno di essi richiede modelli di gestione diversi, tra i quali stabilire sinergie codificate, senza le quali un'attività di coordinamento si palesa quasi impossibile. Nel nostro caso il consorzio è apparso un soggetto per lo più virtuale, privo quindi delle prerogative (strutture operative e risorse specifiche appartenenti al consorzio) tali da fargli vincere una sfida così impegnativa.
Spesso neanche la singola Amministrazione ha questa capacità di coordinamento. È vero, ma sono stati fatti enormi passi avanti da questo punto di vista. Anche noi, all’inizio di questa esperienza, ci sentivamo un po’ persi di fronte alla portata dell’impresa, ma in questo decennio abbiamo davvero appreso molte cose e messo a punto strumenti che ci sono sembrati davvero funzionali ad un efficace governo del processo complessivo. Il successo di un processo di esternalizzazione è sempre il risultato di uno sforzo comune tra due soggetti, appaltante e fornitore. Nel corso degli anni ho visto entrambe le parti crescere e guadagnare esperienza e preparazione, per cui forse, un giorno, anche in Italia saremo in grado di realizzare con successo appalti di grandi dimensioni in ambito pubblico. Al momento, però, né la domanda né l’offerta possiedono in pieno il grado di maturità necessario.
La fase di controllo dei risultati è forse la più importante in un accordo di Facility Management. Voi come la interpretate?
Il termine controllo ha molteplici significati ed ognuno di essi riveste un’importanza fondamentale per la buona riuscita del processo di esternalizzazione (e non solo). Controllo vuol dire prima di tutto conoscere il proprio patrimonio, le sue caratteristiche, i suoi punti critici ed il suo stato in ogni momento. Senza questi dati, la gestione delle facility è impensabile. Queste informazioni devono poi essere misurabili e quantificabili, altrimenti non sono di alcuna utilità. E devono essere aggiornate in modo continuato e tempestivo: conoscere com’era lo stato di un servizio un mese fa non serve a nulla, per operare correttamente bisogna sapere quali sono le sue caratteristiche precise giorno per giorno.
Tutte queste informazioni vanno però gestite e coordinate.
Questo è, in effetti, il passaggio più delicato e abbiamo deciso di affrontarlo con una modalità abbastanza diversa rispetto a quella impiegata nel classico appalto di servizi. Abbiamo un nostro autonomo sistema informativo, ma non cerchiamo di imporlo anche al fornitore. Tutto ciò che gli chiediamo è l'allestimento di un sistema di interfaccia tale da fare sì che le informazioni relative alla gestione delle attività giungano direttamente all’interno del nostro sistema nei tempi e con i contenuti da noi stabiliti, utilizzando una tecnologia compatibile con gli standard dell'Amministrazione. In questo modo noi abbiamo il nostro sistema, il fornitore ha il suo, ciascuno opera nella propria autonomia e l’unico contatto è dato da un flusso di dati informatici. A mio parere questa è la soluzione migliore per tutti.
Perché?
Il sistema informativo è il cuore dell’attività di gestione dei servizi. Chiedere al proprio fornitore di modificarlo significa porlo nella situazione di non operare con lo strumento più efficace che già utilizza per la gestione delle attività di sua competenza, e questo porterà inevitabilmente ad uno scadimento delle sue prestazioni. Inoltre, per dotarsi di un nuovo sistema, il fornitore dovrà compiere un investimento finanziario e di formazione del personale i cui costi, in un modo o nell’altro, finiranno per incidere sulla qualità del servizio, per poi ricadere anche sul cliente. La nostra scelta, consente ad ognuno di operare al meglio, secondo lo stile che predilige e con i mezzi che ritiene più idonei.
Come effettuate invece la fase di controllo sui risultati?
Questa, chiaramente, è un’altra parte fondamentale dell’attività di controllo. E di certo non si può delegare né al fornitore né ad un altro soggetto. Personalmente, credo che non abbia molto senso impiegare ingenti risorse per assicurarsi che il fornitore compia effettivamente ogni singola attività programmata. È un approccio che richiede costi e organizzazione difficilmente sostenibili e produce risultati non superiori a quelli ottenibili con controlli a campione mirati, ma semplici da gestire. E' importante che il fornitore comprenda che si è presenti e attenti e che si ha la seria intenzione di veder rispettati i termini dell’accordo e per questo bastano alcuni controlli fatti con dimensionamenti e criteri adeguati, predeterminati all'interno della committenza. Inoltre, nel caso del Comune di Bologna parliamo di servizi, come ad esempio la manutenzione delle aree verdi e delle strade, per i quali è abbastanza immediato constatare se le prestazioni del fornitore sono adeguate; l’importante è che i risultati vengano effettivamente raggiunti in maniera costante, non si vede davvero il motivo di controllare ogni singola mossa del fornitore.
Cosa pensa di quelle società che si pongono tra cliente e fornitore con l’obiettivo di controllare l’attività di quest’ultimo?
Credo che porre un soggetto terzo tra cliente e fornitore e chiedergli di svolgere un compito tanto delicato, non solo non risolva i problemi, ma introduca un ulteriore livello di complessità: non è facile individuare i controlli che la stazione appaltante possa esternalizzare e comunque ne rimarranno sempre alcuni non esternalizzabili, soprattutto per una Pubblica Amministrazione, alla quale l'utenza richiede una netta trasparenza di azione. Delegare i controlli di sicuro rende tutto il processo troppo complicato. C’è solo un caso in cui penso che queste società possano svolgere una funzione utile, ed è quando si decide di affiancarle al proprio personale nell'impostazione delle attività di controllo. Si tratta, in pratica, di usarle per svolgere una sorta di formazione sul campo di cui, tra l’altro, c’è un gran bisogno in Italia, almeno a mio parere. Ma l’attività di controllo non può essere delegata a terzi, è un controsenso.
Cosa ne pensa della possibilità di inserire un Facility Manager in ogni Pubblica Amministrazione?
Credo sia prematuro. Nelle PA non esiste ancora la sensibilità per apprezzare una professionalità di questo tipo. È vero che negli ultimi 15-20 anni si è fatto molto per creare e far crescere il concetto di controllo di gestione anche in ambito pubblico, ma siamo ancora lontani dall’avere una cultura consolidata in tal senso. In questo contesto, un Facility Manager è una figura in un certo senso sovra qualificata: la sua preparazione e la sua capacità strategica sono troppo specializzate per essere inserite con successo in un ambito per molti versi ancora arretrato come quello delle PA. Finirebbe con il parlare una lingua che nessuno è in grado ancora di comprendere a pieno, e per risultare un “corpo estraneo” nell'organizzazione in cui verrebbe inserito. Di sicuro, però, c’è necessità di qualcuno che abbia i compiti e le responsabilità di un Facility Manager, soprattutto nelle PA di maggiori dimensioni: qualcuno che tiri le fila delle singole attività di servizio, che ne gestisca il complesso e l’armonizzi con il resto delle attività dell’Amministrazione. Senza una figura dotata di questi compiti, del potere e delle risorse necessarie ad eseguirli, è difficile, per le Pubbliche Amministrazioni, gestire in modo ottimale appalti di servizio complessi basati sul risultato.
